拆迁常识

土地征收纠纷解决机制研究

发布时间:2013-07-09 10:25:06   浏览量:

 
一、当前土地征收纠纷解决机制及存在的问题
    我国目前的土地征收纠纷解决途径主要有行政、司法救济两种。信访、申诉、复议、复核属于行政救济程序,主要受行政程序法和实体法的规制;司法救济的手段主要是诉讼,受《行政诉讼法》的规制。总体来说,行政复议和行政诉讼是法律规定的主要救济手段,也是较为有效的纠纷解决方法。由于土地征收属于行政征收行为,涉及的主体比较多,关系也比较复杂,因此,其纠纷解决途径无法像民事争议解决方法那样灵活多变,救济途径显得较为单一且实效性不强是我国土地征收中存在的主要问题,具体表现在司法救济程序的缺乏和征地后续监督程序的缺乏。
    (一)缺乏司法救济程序
    有关土地征收司法救济的规定并不多见。《土地管理法实施条例》第二十五条二款规定:征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。这一规定就是针对土地征收补偿安置行政救济的法律依据。这里提供了两种途径,分别是协商和裁决,协商是裁决的必经程序,裁决是纠纷解决的行政终局性手段。对于行政机关的裁决,利害关系人也就是被征收人可以提起行政复议,也可以依据《行政诉讼法》的规定,运用司法救济权,向法院提起行政诉讼。其中,利害关系人应包括被征收土地的集体经济组织及其成员、征收单位。实践中,三个主体均可以提起诉讼。征收单位提起诉讼的动机往往不是为了质疑裁决的合法性,而是以法院裁判的形式将行政征收裁决确定下来,作为申请执行的依据;被征收人一方通常是以土地征收补偿安置不能落实或者征收程序违法为由提起诉讼,法院通常会予以受理,但是也有以村民身份提起讼诉而被法院以没有法律上的利害关系为由驳回起诉的情况。因此,司法救济权不能有所偏颇,无论是征收单位,还是集体经济组织及其村民,均是与土地征收有法律上利害关系的人,都有提起诉讼的资格。从实践中的情况来看,被征地农民的司法救济权保障较为不力。
    在我国,土地征收决定机关是行政机关,被征收人对征收决定没有异议权,被征收人对征收补偿安置的异议也不影响土地征收的继续进行,也就是说,土地征收工作一旦开始,即没有程序和权利可以阻断征收的进行。被征收人的救济权相当缺乏。这样的程序设置存在以下问题:
    首先,土地征收审批权属于省级人民政府和国务院,因此,相当多的土地征收纠纷案件都需要省级以上人民政府来裁决,这在客观上造成了许多农民越过地方政府向上级上访的现象,因此成为社会不稳定因素,加剧了征收人与被征收人之间的矛盾,同时也降低了征地补偿裁决的可操作性。
    其次,由审批机构自己来裁决,违背了“自己不做自己的法官”的正当程序原则,不利于裁决的公平公正。很多国家和地区,往往都设有中立的仲裁机构来裁决征收者与土地所有者之间的争议,例如:日本设置了专门的土地征收委员会,由该机构对土地征收争议进行裁决,利害关系人如果对申诉裁决不满可以继续提起诉讼,通过司法介入来解决纠纷。新加坡则设置了上诉委员会,由上诉委员会做出土地征收争议的裁决,当涉案诉讼标的额在5000新元以上时,上诉人或地税征收官可就其中的法律问题依法向法院上诉。政府作为土地征收的审批机构,由其自身来裁决土地征收补偿争议,实际上是将同一事项的审批权与裁决权交由同一部门,所以不太可能既批准征收人的申请,又做出不利于征收人的裁决。这样的规定实际上妨碍了被征收人救济权的行使。
    (二)缺少土地征收后续监督
    为合理使用土地征收权,节约利用土地,除了严格限制土地征收目的,缩小土地征收范围之外,对于已经完成土地征收的项目还需要进行持续监督,这在现行法上主要表现为不按照批准用途使用土地和对已经取得国有土地建设使用权的土地闲置的处理。(1)《土地管理法》第六十五条规定,“不按照批准的用途使用土地的”,“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权”。这一条表明,土地征收人需按照原定的征地用途使用土地,不得随便改变土地用途,比如原先是用来建设商品房的,现在却要在土地上建设工厂,这是法律不允许的,不仅有违城市规划且不符合诚实信用。(2)对闲置土地的处理,主要参见《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《闲置土地处理办法》。闲置土地区分不用原因,由国土资源主管部门采取不同的处置办法。
    实践中,集体土地通过划拨或有偿出让的方式转变为国有土地,并交由建设单位之后,土地征收工作已经完成,政府对土地的后续监督就比较薄弱了,常常出现少批多占、征而不用、多征少用的现象。至于私自改变土地使用性质、将多余土地私自转让出去的情况也是屡见不鲜。从总体上看,对这些违法使用土地情况的监督主要是通过政府土地主管机关完成的,尚不能赋予土地原权利人相应的救济权。从国外立法例来看,被征用土地者在征地单位不按照原用途使用土地时,享有优先购买权。在我国,土地被征收之后,是不能由国有土地转变为集体土地的,因此,这样的规定暂时是无法实现的,但是不妨赋予被征收人在违法用地上申请行使使用权。
    二、完善土地征收纠纷解决机制
    我国对被征地农民的法律救济主要体现为行政复议和行政诉讼两条途径上。具体到征地纠纷,行政复议与行政诉讼是可选择程序,没有先后之分。救济权的介入点主要有两个:一是针对征地行为本身,由征收行为违法导致的权利侵害;二是征地补偿安置部门,补偿不合法或者落实不到位造成的权利侵害。如何从立法上保障被征地农民的救济权?笔者认为主要从现行法律出发,对现行法进行改进和完善,详述如下:
    (一)完善行政复议制度
    土地征收中的行政复议目的有二:一是通过行政复议,实现对被征收人合法权利侵害的救济,保障被征收人的权益;二是通过上级机关对下级机关的监督,促使土地征收机关依法行政,正确行使土地征收权。事实上任何一种司法救济手段在救济当事人被侵害的合法权益的同时也是对不法行为的震慑。土地征收行政复议的受案范围实际上与普通行政复议的受案范围是相同的,基本上都是对具体行政行为提起的。但是,实践中常常出现复议机关以申请人不具有主体资格为由驳回复议申请,或者以复议事项不属于受案范围为由不予受理申请。因此,必须在立法上明确能够提起复议的具体的行政行为内容和类型,以防止复议机关相互推诿,不予受理。首先应赋予被征地农民以复议申请主体资格,而不仅仅是集体经济组织享有;其次,明确可复议事项,对于以下事项均可以提起复议:一是审批权行使不当,主要包括滥用征收权(无权、越权行使)、征收土地不符合公共利益目的、对合法申请不予审批等;二是征地程序违法,主要包括没有履行或不完全告知职责、申请听证不予批准、剥夺程序参与权等;三是对征地补偿安置违法或不当,主要包括补偿安置程序不合法、补偿安置协议未按时履行、未经补偿而批准建设等。
    (二)改革行政诉讼制度
    行政诉讼是解决行政纠纷的最后救济手段。对于土地征收来说,行政诉讼相对于行政复议而言,具有时效长、效力终局的特点。实践中,往往复议不能解决的问题到了诉讼阶段会有一定进展。但是实践中也存在受理困难的情况。基层法院业务量较大,征地纠纷通常又比较复杂,因此法院往往会以主体不适格或不属于受案范围为由不予受理,对于被征收人提起的行政裁决以及附带的征收补偿安置协议不进行全面审查,经常以征地补偿安置协议不属于本案审理范围为由不予解决,告知其另案提起诉讼,但是另案提起诉讼往往又被不属于受案范围为由驳回。这样就造成了权利无法救济的窘境。因此,有必要改革行政诉讼制度,就像行政复议那样,明确并扩大法院的受案范围。只有以法律的形式将当事人的救济权落实下来,才能够有效保障当事人的合法权益。
    (三)建立司法审查制度
    司法审查是司法机关对行政机关具体行政行为的合法性审查。目前,我国在土地征收阶段的司法审查权是在土地征收决定生效后介入的,在土地征收审批阶段、征收决定做出之前并没有相应的司法审查权,其介入的事项也仅限于土地征收补偿纠纷。这样事后介入的结果是,无论土地征收是否合法,征收行为已经做出了,征收工作已经进行了,被征收人遭受违法征收的损害成为不可避免的事实。法院即使最终做出征收程序违法的认定,也等于是变相认同了政府的征地行为,“事后诸葛亮”的做法难以保障被征收人的权益。因此,必须设置明确的事前救济程序,由法律明确规定土地权利人和其他利害关系人对土地征收决定不服时,可以采取诉讼等方式主张权利,甚至否决征地决定,阻却土地征收程序。赋予司法机关在土地征收程序中的司法审查权,不一定要求司法机关参与土地征收程序,但是对于征地环节的重大决定,司法机关均享有审查权,利害关系人也可以对此向司法机关提出异议。同时,为保证司法与行政分开,司法审查权的行使也不能干涉行政征收机关的征收权行使,只能起到监督、审查的作用。为保证司法审查权的独立行使,行政机关不能以权压法,司法机关也只能针对行政征收行为的合法性要件进行审查。